李易峰

就行政许可条件而言，《行政许可法》作为调整共同行政行为的法律，规定的是行政许可设定和实施需要遵循的共同规则，主要涉及行政许可的设定权、规定权、实施机关、实施程序和监督检查等内容，而各项行政许可的具体条件则留待单行法予以明确和规定。

善意往往隐含于诚实信用原则之中，而诚实信用原则本身的法律内涵清晰明确，其目的在于实现当事人之间权利义务的实质性公平，其作用机制就是利益平衡机制，给予法官在利益平衡上的自由裁量权。反之，因未能做好分内之事，或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务，是消极责任。

(46)参见周佑勇：行政许可法中的信赖保护原则，《江海学刊》2005年第1期，第109页。(50)执行政策的人员必须具有专门专业知识，是西方采用官僚制国家的一个典型特点。至于行政机关的内部工作机制和流程，则完全不是其关注重点，因此，确立善意履职原则变得重要而迫切。另一方面，根据《监察法》第11条第1项，其监督范围几乎覆盖了非善意职务行为的所有典型事项，即对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。2.职业伦理的评价与指导机制不良公务活动的调查机制，不仅针对行政机关，也指向特定公职人员，而且涉及对他们主观状态的调查，使得调查面临困难。

在全面依法治国的大背景下，越来越多地方政府将法律实施任务转化为考核指标，明显的敷衍已不常见，但伪造数据或逃避问题等非善意履职行为依然存在。(14)德国法学家保罗·拉班德(Paul Laband)认为：诚实信用原则，一如其在私法之领域，可以支配公法之领域。此语境下，善意履职贯穿于发现事实、解释规范要件、涵摄、处理、决定和执行等各个环节，是对法律实施活动全流程的基本要求。

(58)需要指出，巡视机制虽然可以长期化、制度化，(59)但在成员的专门化方面却要谨慎，避免其成为一项融合于科层制中的常规制度而失去活力。(28)参见(英)马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第358-359页。评价性事务不应完全交于行政机关，也不可能全然委之于公众。③受过专门的职业训练。

②马怀德：我国的行政法律制度，《中国人大》2020年第14期，第53页。部分原因在于它提供了介于内部举报和外部举报之间的一个缓冲带。

1.对非善意行为的调查机制相对于违法或不合理而言，非善意是评价行政活动的一套全新标准，它针对的主要是行政活动作成机制中的主观因素，被认定为非善意的行政活动可以统称为不良行政活动。这与善意履职原则仅仅指向并规范行政机关的行政活动，有着本质的差别。(30)直至党的十八大以后，绿水青山就是金山银山的观念深入人心，才使得形势真正得到扭转。虽然合理性原则涵盖公平、公正，其中亦包含有对善意的要求，与善意履职稍有竞合，但此善意与彼善意还是存在明显不同。

并非所有非善意都以消极形式出现，某些在外观上表现为积极实施法律的行为，实质上也是非善意的，原因在于这些貌似积极的行动，不为追求法律的实效性，而是以追求自利为目的。(15)我国台湾地区借鉴了德国的观点和做法，行政法院1963年判字第345号和1981年判字第975号判决，判定私法中之诚信公平原则，在公法上当亦有其适用。注释：①万学忠、郭胜习：学界首次提出构建中国行政法法典，载《法制日报》2018年1月19日，第6版。或者面临巨大的内心分裂，要么压抑自己的价值观痛苦地执行法律，要么阳奉阴违或消极实施、暗中破坏。

据此，邯郸市中级人民法院根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》的相关规定，认为以集体研究形式实施的渎职犯罪，对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上，决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚。2.逻辑元点：法律实施与法律实效法律实施是与法律创制相对应的概念，是把应然法律文本转化为实然行为的过程，体现在行政机关、司法机关执行法律、适用法律、法律监督和公民守法等方面。

一是公平、公正要求的善意，在合理性原则中居于次要的地位，甚至是合理性原则下位概念中的次要、从属性内容，换言之，善意这种主观要素并非合理性原则的核心关切和重要关注。第二种是走向另一个极端，即过度强调以经济人假设为基础的激励机制，而忽视品德培育机制。

从反向看，非善意履职包括对公民的冷漠、对公务的敷衍、对自利的掩饰等。首先，善意行为不是冷冰冰的机械执法行为，相反，它要求公职人员在法律实施过程中，尽可能地考虑相关因素，尤其是可能出现的不良后果。行政伦理建设中有几种误区。⑨参见(奥)凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第42页。(55)举报方式分为内部举报和外部举报，一般来说，内部举报实效性很差，因为许多内部举报制度往往成为组织中常规沟通的环节。(37)这明显是排斥善意的。

我国在法治工作高度专业化领域推行法律职业资格考试即为成功的例证。(33)参见彭云望：潜规则生发机制及其遏制——兼论吏治规范，《北京行政学院学报》2003年第6期，第6页。

在职权范围内，应尽量多做符合法律目的的事情。善意不仅是法律理念，也是重要的法律原则和制度。

行政法上的善意履职原则就是这样一项重要原则，它涉及法律实施的主观方面，关乎行政法律制度的实施成效，对法治政府、法治社会、法治国家一体建设影响甚巨。(24)(二)善意履职的三个层次善意作为一种主观思想状态有以下表现：在信念和目的上诚实。

《公务员法》(2018年修订)第8条规定：国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平。相反，责大于权时，容易诱发敷衍逃避、消极应付和为官不为，因为过度严苛的法律责任配置会在无形中唤醒公职人员的避祸心理，少干少出错、不干不出错的懒政理论和非善意思想流行也就不足为怪了。⑥然而，法律实施中行政机关和公职人员的主观状态，以及角色与功能的契合度等职业伦理问题，会对行政活动的效果和品质产生直接影响，但尚未受到行政组织法、程序法的足够重视。我们有能力借鉴民法总则的立法技术，将我国行政法中共性的东西抽取出来，形成具有中国特色的行政法总则。

(11)Harry W.Jones,The Efficacy of Law,Chicago:Northwestern University Press,1969,pp.14-35.(12)参见李海东：论组织目标置换产生的原因和防范措施，《学术交流》2009年第12期，第144页。(43)诚实信用原则的本质属性有三个层次：一是诚实信用原则是市场经济活动的道德准则，诚信原则不仅要求当事人之间的利益平衡，还要求当事人利益与社会公共利益的平衡。

对基层机关授权，也向社会主体让权，让社会力量和传统公权力在法律实施和公共服务领域开展竞争。由此产生了善意履职的法律实效语境，即国家法在社会中被遵守、尊崇的程度。

(58)参见牟广东、唐晓清：论巡视制度在党内监督体系中的地位和作用，《理论探讨》2010年第3期，第127页。(27)三、非善意履职：反向型构及成因分析善意履职的正向界定，便于从正面理解其内涵。

二是压抑人性，在严密的科层组织下，公职人员都认为自己只是螺丝钉，丧失了对外界评价的回应能力。(57)目前在党内实行的巡视制度，在一定程度上吸收了举报的合理性，回避了一些弊端，实践效果良好。(72)除了这一委员会，日本行政部门还专设一名伦理监督官，对其所属机关的公职人员进行伦理指导和忠告。不过，监察委作为调查主体亦有不足之处，最突出的障碍是当前办案压力大，案多人少矛盾突出。

(17)See Matthew Groves,Modern Administrative Law in Australia:Concepts and Context,Cambridge:Cambridge University Press,2014,p.42.(18)See Bankstown City Council v.Alamdo Holdings Property Limited.,223 CLR 660(2005),pp.674-675.(19)Assessment Review Board Act R.S.O.1990,Chapter A.32 11(1).(20)重庆市第四中级人民法院行政判决书，(2015)渝四中法行终字第00050号。善意履职已经频繁出现于行政裁判中，人民法院裁判文书认为善意履职善意履行或诚实信用是行政机关履行其法定职责的重要要求。

以《环境保护法》实施为例，该法自1989年颁布施行以来，数度遭遇严重的敷衍对待。如果公民的差异化诉求并非要求特殊待遇、谋求特殊利益，而是基于某种民间法或习惯法，其实也是一种规则意义上的诉求，不应漠然置之。

在特定贸易中遵守有关公平交易的合理商业准则。(22)江苏省徐州市铜山县人民法院行政判决书，(2007)铜行初字第34号。